近日，国务院办公厅印发了《关于促进地理信息产业发展的意见》（以下简称《意见》）。《意见》印发有怎样的意义、《意见》的总体要求是什么、政策上有哪些保障措施等，国家测绘地理信息局有关负责人就这些问题进行了回答。
1．据了解，近年来我国地理信息产业年均增速超过25％。面对发展如此快速的产业，国家为何要出台《意见》，意义是什么？
答：改革开放以来，我国测绘地理信息事业得到快速发展，特别是随着市场经济体制的建立和完善，以基础测绘为核心的公益性测绘事业得到进一步加强，以地理信息资源开发利用为主体的地理信息产业正在迅猛发展。目前，我国地理信息产业已初具规模，但总体上仍处于起步阶段，产业规模不大、企业竞争力不强、核心关键技术缺乏、高端仪器自主化水平不高、地理信息开发利用不足、安全监管有待加强等问题仍比较突出。同时，随着我国经济社会快速发展、人民生活水平不断提高，全社会对地理信息服务需求急剧增加，迫切要求加快发展地理信息产业，丰富地理信息产品。另外，发达国家对地理信息产业发展高度重视，国际地理信息产业迅速发展，全球地理信息市场竞争加剧。因此，需要国家出台相关政策措施给予支持和引导。
《意见》的印发，充分体现了党中央、国务院对发展地理信息产业的高度重视和大力支持，是党和国家推进地理信息产业发展作出的重大决策。《意见》的出台，有利于统一全社会的认识，凝聚业内外的力量，改善行业内外发展环境，加快形成地理信息产业发展合力；有利于破解地理信息产业发展的难题，增强国内地理信息企业的竞争力，扩大产业规模、提升产业质量，有效应对国外相关企业的冲击和挑战；有利于丰富地理信息资源，满足人民群众对地理信息日益增长的需求，促进地理信息更好地服务于经济社会发展。
2.《意见》明确提出了地理信息产业的定义，应该如何理解？
答：《意见》开篇即提出地理信息产业的定义，明确地理信息产业属于战略性新兴产业。这个定义表明了以下几层意思：一是强调了产业的技术手段，即以现代测绘技术和地理信息系统、遥感、卫星导航定位等技术为基础，这基本上划定了地理信息产业的外延，覆盖面很广。二是明确了产业的核心，即地理信息产业都是围绕地理信息开发利用而开展的，包括相应的硬件生产、软件开发等活动。三是提出了产业的活动内容，即产业链，地理信息获取是上游、地理信息处理是中游、地理信息应用是下游。四是界定了产业的属性，即地理信息产业是高新技术产业。
3.如何理解《意见》提出的我国地理信息产业发展目标？
答：《意见》根据对地理信息产业发展的预测和我国近年来地理信息产业发展的实际，提出了未来发展目标。这个目标可概况为：一条主线，四大目标。“一条主线”，就是以形成地理信息获取、处理、应用为主的成熟产业链为主线。这是发展壮大地理信息产业的基本路径和根本保障。地理信息获取位于地理信息产业链的上游，目前我国在遥感数据快速获取方面还比较弱。地理信息处理位于地理信息产业链的中游，主要包括测绘数据、遥感数据的处理与分析，以及服务支撑平台。地理信息应用位于地理信息产业链的下游，是产业发展的重点领域，也是最具潜力的领域。“四大目标”，就是用5-10年时间，在市场主体方面，形成若干个龙头企业和一批充满活动的中小型企业；在市场秩序方面，监管有效、竞争有序；在薄弱环节方面，使我国地理信息获取能力明显提升，科技创新能力持续增强，国际竞争力显著提高；在关键环节方面，地理信息产品更加丰富、应用更加广泛。
4．《意见》提出了地理信息产业发展的重点领域，是基于何种考虑？
答：《意见》提出了地理信息产业五个重点发展领域，主要基于三方面的考虑：一是针对当前我国地理信息产业发展的薄弱环节，提出要提升遥感数据获取和处理能力，振兴地理信息装备制造，突破地理信息产业上游发展瓶颈。二是针对地理信息产业发展的核心技术，提出要提高地理信息软件研发和产业化水平，大力发展地理信息与导航定位的融合服务，提升位置服务能力，培育新的经济增长点。三是针对地理信息产业发展的关键环节，从面向政府管理决策、企业生产运营、人民群众生活的角度，提出要促进地理信息深层次应用，大力繁荣地图市场，发展地理信息文化创意产业，培育大众地理信息消费市场。
5．在促进地理信息产业发展方面，《意见》提出了哪些具体措施？
答：《意见》从四个方面提出了促进地理信息产业发展的保障措施：一是编制地理信息产业发展规划，提出发展目标、方向和重点。同时，建立地理信息产业统计指标体系，规范地理信息市场秩序，强化地理信息安全监管，优化产业发展环境，支持企业做大做强。二是完善财税金融支持政策，在现有资金渠道内加大财政支持力度，鼓励政府部门地理信息服务外包，落实相关税收优惠政策，加大直接和间接融资支持力度，提高地理信息产业发展后劲。三是健全地理信息产业发展保障体系，制定和完善促进地理信息产业发展的配套制度措施，加强各方协调配合和分类指导，强化基础地理信息支撑，推进地理信息开放共享，避免重复建设和资源浪费。四是加强科技创新与对外合作，着力培养高层次、创新型的核心技术研发人才和科研团队，集中力量突破一批支撑产业发展的关键共性核心技术，积极引进、消化、吸收国外先进测绘地理信息技术，大力实施“走出去”战略。
6．地理信息涉及国家安全，《意见》是如何处理地理信息产业发展与安全保密的关系？
答：《意见》指出，地理信息是重要的战略性信息资源，关系到国家主权、安全和利益，在维护政治、经济、军事、科技和其他非传统领域国家安全中发挥着重要作用。因此，发展地理信息产业必须在保障国家地理信息安全的前提下进行。《意见》提出了“坚持规范监管与广泛应用相结合”的原则，要求加强安全监管，在维护国家安全的前提下，积极推进地理信息公共服务平台建设，促进地理信息高效、广泛利用。同时，《意见》还提出了分类指导的要求，即对于具有战略性或关系国家安全的领域，坚持以国家投资为主，通过建立健全法律法规体系妥善处理好地理信息保密与开放的关系；对于市场化程度高的重点发展领域，以社会投资为主，政府通过多种方式给予政策、资金扶持；对于地理信息社会化服务，主要由企业提供，政府给予合理引导和支持，基础地理信息实行免费或低收费政策。《意见》还要求加强地理信息安全监管能力建设，进一步提高涉密地理信息保密安全监管水平，依法严厉打击非法获取、处理地理信息行为。
7．据了解，目前我国地理信息资源重复建设现象较为严重，《意见》是如何推动地理信息共享的？
答：由于信息流通和交换渠道不畅、掌握地理信息资源的部门之间协同和配合不够，我国地理信息资源重复建设现象较为普遍，如重复设立地理坐标系统、重复购买卫星遥感影像、重复航空摄影、重复采集基础地理信息数据等现象时有发生。地理信息资源共享是避免重复建设、节省财政资金、维护国家利益的客观要求，也是加快基础地理信息资源建设的重要举措。为此，《意见》明确要求，组织开展地理信息资源共享政策性试点工作，建立健全政府部门间地理信息资源共建共享机制，明确共建共享的内容、方式和责任，统筹协调地理信息获取分工、更新和共享工作，在切实保障政府部门应用需求的前提下，避免重复建设和资源浪费。《意见》还要求加强基础测绘和地理国情监测，进一步丰富基础地理信息，实行基础地理信息免费或低收费政策，为地理信息资源共享提供有利条件。
附：国务院办公厅关于促进地理信息产业发展的意见
国办发〔2014〕2号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
地理信息产业是以现代测绘和地理信息系统、遥感、卫星导航定位等技术为基础，以地理信息开发利用为核心，从事地理信息获取、处理、应用的高技术服务业。随着近年来地理信息产业迅速兴起并保持高速增长，这一战略性新兴产业在我国经济社会发展中的作用日益显现。为促进我国地理信息产业发展，经国务院同意，现提出以下意见：
一、充分认识发展地理信息产业的重大意义
（一）发展地理信息产业是实现科学发展的重要支撑。地理信息是重要的基础性信息资源，是国家信息资源的重要组成部分。开发利用地理信息，有利于促进国土空间布局优化，有利于促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步推进，有利于推动经济社会科学发展。
（二）发展地理信息产业是维护国家安全的重要保证。地理信息是重要的战略性信息资源，关系到国家主权、安全和利益，在维护政治、经济、军事、科技和其他非传统领域国家安全中发挥着重要作用。加强重要地理信息资源的开发利用监管，对维护国家安全具有重要意义。
（三）发展地理信息产业是加快转变经济发展方式的重要手段。地理信息产业的不断发展，将促进物联网、智慧城市以及关联服务业的发展，完善“网格化”社会管理，支撑重大项目科学决策，带动创业就业，对转变经济发展方式起到“助推器”的作用。
（四）发展地理信息产业是保障和改善民生的重要内容。地理信息已成为人民群众日常生活中不可或缺的关键信息，在旅游出行、医疗卫生、扶老助残等方面应用广泛。加快地理信息产业发展，有利于人民群众更多更好地分享改革开放的成果。
二、总体要求
（五）指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面提高我国地理信息获取和处理能力，推进地理信息规范监管和广泛应用，推动体制机制创新，营造良好发展环境，加快突破关键核心技术，提升地理信息产业整体水平和国际竞争力，更好地满足经济社会发展的需要。
（六）基本原则。
——坚持市场主导与政府引导相结合。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，突出企业主体，加强政府引导，强化政策扶持，营造环境，创造条件，推动产业又好又快发展。
——坚持自主创新与对外合作相结合。完善以企业为主体的科技创新体系，着力推进关键核心技术研发，加强国际交流与合作，提升自主创新能力，大力促进科技成果产品化、产业化和国际化。
——坚持规范监管与广泛应用相结合。加快形成规范有序的地理信息市场秩序，加强安全监管，在维护国家安全的前提下，积极推进地理信息公共服务平台建设，促进地理信息高效、广泛利用。
——坚持整体推进与重点发展相结合。做好统筹规划，加快地理信息产业结构调整和优化升级，促进产业集聚、整体推进和全面提升，加强分类指导，大力发展对产业具有支撑、牵引作用的重点领域，鼓励优势企业通过兼并重组等方式做大做强。
——坚持经济社会需求与国防需求相结合。充分发挥地理信息对维护国家安全的重要支撑作用，走军地统筹、军民融合的发展路子，在基础地理信息生产和技术创新等方面兼顾国防需求。
（七）发展目标。通过政策推动，逐步形成地理信息获取、处理、应用为主的成熟产业链，形成若干个实力雄厚、具有国际竞争力的大型企业和龙头企业，培育一批充满活力的中小型企业。用5至10年时间，使我国地理信息获取能力明显提升，科技创新能力持续增强，市场监管有效、竞争有序，产品更加丰富、应用更加广泛，产业国际竞争力显著提高。
三、推动重点领域快速发展
（八）提升遥感数据获取和处理能力。发展测绘应用卫星、高中空航摄飞机、低空无人机、地面遥感等遥感系统，加快建设航空航天对地观测数据获取设施，形成光学、雷达、激光等遥感数据获取体系，显著提高遥感数据获取水平。加强遥感数据处理技术研发，进一步提高数据处理、分析能力。
（九）振兴地理信息装备制造。培育若干拥有知识产权的中高端地理信息技术装备生产大型企业，带动相关配套零部件生产企业向“专、精、特”方向发展，提升装备制造的专业化、精细化、特色化水平。
（十）提高地理信息软件研发和产业化水平。结合下一代互联网、物联网、云计算等新技术的发展趋势，大力推进地理信息软件研发，特别是在大型地理信息系统、高性能遥感数据自动化处理等核心基础软件产业化方面实现突破，达到国际先进水平。
（十一）发展地理信息与导航定位融合服务。加快推进现代测绘基准的广泛使用，结合北斗卫星导航产业的发展，提升导航电子地图、互联网地图等基于位置的服务能力，积极发展推动国民经济建设和方便群众日常生活的移动位置服务产品，培育新的经济增长点。
（十二）促进地理信息深层次应用。推进面向政府管理决策、面向企业生产运营、面向人民群众生活的地理信息应用。繁荣地图市场，鼓励制作和出版多层次、个性化、群众喜闻乐见的优秀地图产品，开发出版城市及公路水路交通多媒体地图和三维虚拟地图等特色地图。积极发展地理信息文化创意产业，开发以地图为媒介的动漫、游戏、科普、教育等新型文化产品，培育大众地理信息消费市场。
四、优化产业发展环境
（十三）夯实产业发展基础。规范建立全面反映产业发展情况的统计制度、指标体系和分类标准，建立地理信息及相关产业单位名录库，加强信息统计和发布工作。编制地理信息产业发展规划，提出规划目标、方向和重点，加强与相关规划、政策的衔接，明确任务和措施。
（十四）支持企业做大做强。完善地理信息服务资质管理、数据使用许可、地图审核等制度以及地理信息标准体系。支持企业通过并购、参股等方式进入地理信息产业，鼓励地理信息企业兼并重组，优化资源配置。推动产业集群化、规模化发展，加快培育大型企业和龙头企业。
（十五）规范市场秩序。建立地理信息市场招投标、资产评估、咨询服务等制度以及工程监理、监督检验等质量保障体系，健全地理信息市场信用体系。加大知识产权保护力度，依法查处非法出版和不正当竞争等行为，维护公平竞争的市场秩序。
（十六）强化安全监管。健全涉密地理信息保密管理规定，进一步完善涉密地理信息处理、分发与应用跟踪机制，加强安全监管能力建设，进一步提高涉密地理信息保密安全监管水平。加强高分辨率卫星遥感影像的应用管理。加大对涉外地理信息合作项目及其使用地理信息成果的监督力度。依法严厉打击非法获取、处理地理信息行为。深入开展各类宣传教育活动，不断提高公民的国家版图意识和地理信息安全保密意识。
五、推进科技创新和对外合作
（十七）加快科技创新和产业转化。加大国家科技计划、知识创新工程和自然科学基金项目对地理信息科技创新的支持力度，发挥国家科技重大专项的核心引领作用，集中力量突破一批支撑产业发展的关键共性核心技术，加快推进产业重点领域创新发展和科研成果的产业转化。强化企业在科技创新中的主体地位，鼓励符合条件的地理信息企业申请建立各类科技创新平台，构建专业技术创新与产业转化服务体系。
（十八）加强人力资源建设。以促进地理信息科技创新和产业升级为重点，着力培养高层次、创新型的核心技术研发人才和科研团队。以提高产业综合竞争能力为核心，加快培育具有国际视野的经营管理人才。坚持产学研相结合，紧密结合产业发展需求，进一步优化高校专业和课程设置，努力培养国际化、复合型、实用型人才。对经批准建立的产业基地（园区）引进的高层次地理信息人才，优先安排本人及其配偶、未成年子女在所在地落户。
（十九）促进国际交流与合作。积极引进、消化、吸收国外先进技术，加强多层次、多形式、多领域的研发、生产和人才培养合作。实施“走出去”战略，鼓励和支持在地理信息服务领域开展对外合作，为相关企业走向国际市场提供信息咨询和服务。鼓励企业输出地理信息服务、技术、装备和标准，承揽国际外包业务。
六、加强财税金融支持
（二十）加大财政支持力度。在现有资金渠道内，着力支持地理信息获取、处理、应用、出版等产业发展的关键环节，提升产业创新能力。进一步加大对公益性地理信息产品生产的投入力度，落实政府采购政策，鼓励政府部门地理信息服务外包。地方各级人民政府要采取有效措施，加大投入，推动形成成熟的地理信息产业链。
（二十一）落实相关税收优惠政策。地理信息企业销售自主开发、生产、出版的地理信息产品，符合软件产品范围和认定条件的，可按规定申请享受国家鼓励软件产业发展的增值税优惠政策。地理信息企业符合软件企业认定条件的，经认定后可以申请享受有关软件企业所得税优惠政策。地理信息企业投资国家鼓励类项目，除《国内投资项目不予免税的进口商品目录》所列商品外，在投资总额内所需进口自用设备以及按照合同随设备进口的技术及配套件、备件，免征进口关税。
（二十二）加大融资支持力度。鼓励企业投资地理信息产业，有条件的地方可按规定设立主要支持地理信息企业发展的股权投资（基金）企业或创业投资（基金）企业，引导社会资金投资地理信息产业，不断扩大投入规模，提高产业发展后劲。积极支持符合条件的企业采取发行股票、债券等多种方式筹集资金，拓宽直接融资渠道。银行业金融机构要在控制风险的前提下，积极拓宽抵质押品范围，开发适合地理信息企业的创新型金融产品，对其合理信贷需求给予支持。充分发挥融资性担保机构和融资担保扶持资金的作用，为地理信息企业提供各种形式的贷款担保服务，积极推动企业利用知识产权等无形资产进行质押贷款。大力发展金融租赁、融资租赁等其他间接融资方式，支持地理信息产业发展。
七、健全产业发展保障体系
（二十三）完善政策法规。顺应新型服务业态的发展规律和发展趋势，适时研究制定和完善促进地理信息产业发展的法规、规章和政策，明确各类市场主体的权利和义务。建立健全地理信息获取、处理、应用、出版以及知识产权保护、安全保密监管等相关配套制度措施。
（二十四）强化各方协调配合。各相关部门要按照统一、协调、有效的原则，做好地理信息规划统筹、公共服务、市场监管、标准建设、安全管理等工作。推进军民测绘融合发展，大力推动先进军事测绘和地理信息技术成果、装备设施的社会化应用。充分发挥相关学会、协会在促进地理信息产业发展中的作用。
（二十五）加强分类指导。对于具有战略性或关系国家安全的领域，坚持以国家投资为主，通过建立健全法律法规体系妥善处理好地理信息保密与开放的关系。对于市场化程度高的重点发展领域，以社会投资为主，政府通过多种方式给予政策、资金扶持。对于地理信息社会化服务，主要由企业提供，政府给予合理引导和支持，基础地理信息实行免费或低收费政策。
（二十六）强化基础地理信息支撑。加强基础测绘和地理国情监测，进一步丰富基础地理信息。采取优惠政策，鼓励符合条件的地理信息企业充分利用基础地理信息开展社会化应用和增值服务，开发出版多样化、大众化、具有自主知识产权的地理信息产品。
（二十七）推进地理信息开放共享。组织开展地理信息资源共享政策性试点工作，建立健全政府部门间地理信息资源共建共享机制，明确共建共享的内容、方式和责任，统筹协调地理信息获取分工、更新和共享工作，在切实保障政府部门应用需求的前提下，避免重复建设和资源浪费。积极研究并尽快出台地理信息数据对社会开放的相关政策，促进地理信息的广泛应用和产业的健康、快速发展。
国务院办公厅
2014年1月22日
